反壟斷十三年·執(zhí)法｜監(jiān)管持續(xù)發(fā)力，近兩百億單案罰款創(chuàng)紀錄

　　澎湃新聞高級記者 朱遠祥

　　【編者按】

　　“高擎公平利劍力保民生。”公平競爭是市場經(jīng)濟的核心，反壟斷是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。反壟斷法修正草案10月19日首次提請全國人大常委會會議審議，這是我國第一部反壟斷法施行十三年來首次修改。4天后，中國人大網(wǎng)公布草案向社會征求意見，截止日期為2021年11月21日。

　　在反壟斷法修改前夕，澎湃新聞推出深度報道，全面回望這十三年來，反壟斷法在保護市場公平競爭，維護消費者利益和社會公共利益，促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展上發(fā)揮的作用。

　　阿里巴巴被罰182.28億元、美團被罰34.42億元、揚子江藥業(yè)被罰7.6億元、公牛集團被罰2.9億元……2021年，我國反壟斷執(zhí)法刮起了風(fēng)暴，游戲直播平臺虎牙和斗魚的合并被禁止，包括騰訊、滴滴、蘇寧易購在內(nèi)的一些互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域頭部企業(yè)，也被認定違法實施經(jīng)營者集中而受到處罰。

　　長期以來，我國反壟斷監(jiān)管持“包容審慎”原則。此前，“十三五”期間，我國查處市場壟斷案件179件、罰沒金額27.6億元。直至2020年底，中央要求強化反壟斷和防止資本無序擴張，我國反壟斷執(zhí)法進入新的階段，形成高壓態(tài)勢。

　　“頭部巨型平臺企業(yè)已經(jīng)由‘孩童’進入到‘青年’，這就需要監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)型。”中國政法大學(xué)副校長、國務(wù)院反壟斷委員會專家咨詢組成員時建中接受《人民日報》采訪時認為，我國新經(jīng)濟領(lǐng)域“二選一”、“大數(shù)據(jù)殺熟”等問題比較突出，反壟斷執(zhí)法要從“包容審慎”轉(zhuǎn)為依法加強監(jiān)管，并使之常態(tài)化。當前，全球反壟斷浪潮高漲。我國反壟斷在保護市場公平競爭的同時，還著眼于維護消費者利益和公共利益。壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、違法實施經(jīng)營者集中等行為，是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)監(jiān)管查處的重點。

　　壟斷協(xié)議：價格壟斷嚴重危害競爭，有行業(yè)協(xié)會牽涉其中

　　我國的反壟斷制度，借鑒了國外一些反壟斷法律。

　　世界的第一部反壟斷法，是1890年美國國會通過的《謝爾曼反托拉斯法》。1911年美國最高法院根據(jù)該法，判定石油大亨洛克菲勒的標準石油公司是壟斷機構(gòu)——這家曾壟斷美國約90%原油開采的石油巨頭，被拆分為34家地區(qū)性石油公司。

　　在經(jīng)濟全球化時代，維護市場公平競爭的反壟斷已成國際共識。近年來，谷歌、蘋果、臉書、亞馬遜等跨國公司頻頻遭到反壟斷調(diào)查，比如歐盟對谷歌公司的反壟斷處罰，三次罰款總計達82.5億歐元。

　　我國的反壟斷立法，歷經(jīng)十三年的調(diào)研、起草和審議。2008年8月，《反壟斷法》開始施行。

　　《反壟斷法》禁止的壟斷行為中，“壟斷協(xié)議”首當其沖——法律禁止具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議，包括固定或變更商品價格、限制商品生產(chǎn)或銷售數(shù)量、分割市場、聯(lián)合抵制交易等；禁止經(jīng)營者與交易相對人達成壟斷協(xié)議，包括向第三人轉(zhuǎn)售商品時固定價格或限制最低價格。

　　經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議，是一種排除、限制競爭的行為，必然面臨反壟斷處罰。2021年4月，因為藥品價格上的壟斷協(xié)議，國內(nèi)醫(yī)藥生產(chǎn)龍頭企業(yè)揚子江藥業(yè)被罰款超過7.6億元。

　　國家市場監(jiān)管總局的行政處罰決定書顯示，2015年至2019年，揚子江藥業(yè)在全國藥品零售渠道與交易相對人——各級經(jīng)銷商和藥店，達成并實施固定和限定價格的壟斷協(xié)議，涉及的藥品種類包括藍芩口服液、百樂眠膠囊、黃芪精等，該壟斷行為顯著提高了相關(guān)藥品價格，損害了消費者利益和社會公共利益，排除、限制了市場競爭。

　　在經(jīng)歷了一年多的調(diào)查后，市場監(jiān)管總局責(zé)令揚子江藥業(yè)停止違法行為，并對其罰款7.64億元。

　　7.64億元罰款，是按照揚子藥業(yè)2018年度銷售額3%來計算的。《反壟斷法》第46條規(guī)定，達成并實施壟斷協(xié)議的經(jīng)營者，被處罰金額為上一年度銷售額的1%以上、10%以下。

　　在壟斷協(xié)議案件中，價格壟斷協(xié)議被認為是對競爭危害最嚴重的壟斷協(xié)議。揚子江藥業(yè)被罰5個月后，電工產(chǎn)品制造商公牛集團被罰款2.9億余元，也是由于與經(jīng)銷商達成并實施了價格壟斷協(xié)議。

　　總部位于浙江慈溪的公牛集團，在業(yè)內(nèi)有“插座一哥”之稱。浙江省市場監(jiān)管局查明，2014年至2020年，公牛集團交易轉(zhuǎn)換器、墻壁開關(guān)插座等商品時，與經(jīng)銷商達成并實施固定和限定價格的壟斷協(xié)議。

　　2021年9月，浙江省市場監(jiān)管局作出處罰決定，對公牛集團罰款2.9億余元。

　　《反壟斷法》實施以來，我國反壟斷機構(gòu)處理過不少壟斷協(xié)議“大案”，僅2013年就查處至少三起罰款上億案件：茅臺、五糧液兩家白酒企業(yè)因?qū)嵤﹥r格壟斷，分別被罰2.47億元、2.02億元；合生元、美贊臣、多美滋等6家乳粉企業(yè)因?qū)嵤�“縱向價格壟斷”，被處以共計6.68億元的罰款；韓國三星、LG等六家境外企業(yè)合謀操縱液晶面板價格，被罰沒的總金額3.53億元。

　　2014年，12家日資汽車零部件和軸承企業(yè)因價格壟斷被罰12.4億元；2019年6月，長安福特汽車公司因限定經(jīng)銷商最低轉(zhuǎn)售價格，被罰款1.6億余元。當年12月，豐田公司因銷售雷克薩斯汽車時限制江蘇經(jīng)銷商的最低轉(zhuǎn)售價格，被罰8761萬余元；2021年4月，醋酸氟輕松原料藥生產(chǎn)商天津天藥藥業(yè)，因與另外兩家醫(yī)藥公司達成并實施劃分市場、固定價格的壟斷協(xié)議，被沒收違法所得和罰款共4402萬余元。

　　近年來，在壟斷協(xié)議案件中，行業(yè)協(xié)會組織及其會員參與的案件呈高發(fā)態(tài)勢。

　　2017 年，湖北宜化等18家聚氯乙烯樹脂(PVC)企業(yè)在“秘書長單位”和“理事長單位”的牽頭下，聯(lián)合提高PVC銷售價格，被罰款4.57億元；2020年，四川省水泥協(xié)會因組織6家水泥經(jīng)營者在成都區(qū)域?qū)ι⒀b水泥統(tǒng)一漲價，被反壟斷機構(gòu)責(zé)令停止違法行為并罰款50萬元，相關(guān)水泥企業(yè)被罰款近6000萬元。

　　2021年1月，市場監(jiān)管總局通報稱：近日根據(jù)舉報，依法對中國建筑玻璃與工業(yè)玻璃協(xié)會涉嫌組織部分玻璃企業(yè)達成壟斷協(xié)議行為立案調(diào)查。隨后，中國建筑玻璃與工業(yè)玻璃協(xié)會發(fā)表聲明稱，將積極配合相關(guān)調(diào)查，“我會將立即停止、并在今后不再參與和組織會員企業(yè)開展任何違反《反壟斷法》的價格協(xié)調(diào)、減產(chǎn)、限產(chǎn)等活動�！�

　　市場監(jiān)管總局今年9月公布的反壟斷執(zhí)法報告顯示，2020年，全國共查處涉行業(yè)協(xié)會壟斷協(xié)議案7件，涉案企業(yè) 92 家。涉案協(xié)會包括海南省消防協(xié)會、浙江嘉興市二手車行業(yè)協(xié)會、廣東惠州市機動車檢測行業(yè)協(xié)會、安徽亳州市保險行業(yè)協(xié)會等。

　　濫用市場支配地位：原料藥和公用事業(yè)領(lǐng)域頻頻發(fā)案

　　2021年出現(xiàn)兩個反壟斷重磅案件——阿里巴巴和美團被罰。這兩家互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟巨頭，均被認定濫用市場支配地位，實施“二選一”行為，限定平臺內(nèi)經(jīng)營者只能與其進行交易。

　　“濫用市場支配地位”，是納入《反壟斷法》監(jiān)管的重要壟斷行為。經(jīng)營者具有“市場支配地位”并不違法，但通過“濫用”這種地位來排除、限制競爭，就觸犯了法律條款。

　　《反壟斷法》第十七條規(guī)定，禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者濫用其市場支配地位，“濫用”行為包括：以不公平的高價銷售商品或低價購買商品；以低于成本的價格銷售商品或拒絕交易；限定他人只能與其交易或只能與其指定的經(jīng)營者交易；搭售商品、附加不合理交易條件等。

　　市場監(jiān)管總局的相關(guān)處罰文書顯示，執(zhí)法人員調(diào)查濫用市場支配地位案件時，在確認是否有“濫用”行為之前，會先調(diào)查經(jīng)營者是否具有相關(guān)市場的支配地位�！跋嚓P(guān)市場”的認定主要圍繞相關(guān)商品市場和相關(guān)地域市場；“支配地位”的認定則包括經(jīng)營者控制商品價格數(shù)量、阻礙或影響其他經(jīng)營者進入相關(guān)市場的能力等。

　　比如阿里巴巴濫用市場支配地位一案，執(zhí)法人員將其“相關(guān)市場”界定為中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場，認定阿里巴巴在該市場具有支配地位。

　　市場監(jiān)管總局2020年12月對阿里巴巴展開反壟斷調(diào)查，四個月后對其作出行政處罰。超過1.2萬字的處罰決定書顯示，2015年以來，阿里巴巴實施“二選一”行為，禁止平臺內(nèi)經(jīng)營者在其他競爭性平臺開店，限定他們只能與其交易，并出臺多種獎懲措施。該行為違反《反壟斷法》第十七條：沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易。

　　市場監(jiān)管總局認為，阿里巴巴濫用市場支配地位的行為，排除、限制了相關(guān)市場競爭，損害了平臺內(nèi)經(jīng)營者和消費者利益，阻礙了平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，責(zé)令其停止違法行為，并罰款182.28億元——按其2019年度國內(nèi)銷售額的4%計算。根據(jù)《反壟斷法》，濫用市場支配地位案件與壟斷協(xié)議案一樣，罰款數(shù)額均為當事人上一年度銷售額的1%以上、10%以下。

　　182.28億元的罰款，刷新了我國反壟斷案件的處罰記錄。阿里巴巴被罰數(shù)月后，2021年10月8日，餐飲外賣平臺美團也因同樣的違法行為被處以罰款34.42億余元。

　　市場監(jiān)管總局調(diào)查認為，2018年以來，美團濫用其在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺服務(wù)市場的支配地位，系統(tǒng)、全面實施“二選一”行為，阻礙平臺內(nèi)經(jīng)營者與其他競爭性平臺合作，限定只能與其進行交易，排除、限制了網(wǎng)絡(luò)餐飲外賣平臺服務(wù)市場競爭。

　　《反壟斷法》實施以來，濫用市場支配地位案件一直是反壟斷機構(gòu)執(zhí)法重點。2011年，發(fā)改委反壟斷局曾調(diào)查中國電信、聯(lián)通涉嫌價格壟斷案，督促兩家企業(yè)整改；2015年，高通公司因收取不公平交易費用、搭售專利許可、附加芯片銷售不合理條件，被罰款60.88億元；2016年，包裝業(yè)巨頭利樂集團因無正當理由搭售或限定交易，被罰款6.68億元。

　　此外，近年來我國反壟斷機構(gòu)還查處了多起發(fā)生在原料藥領(lǐng)域的壟斷案件。

　　2020年，市場監(jiān)管總局查明，康惠、普云惠、太陽神三家公司濫用市場支配地位，對葡萄糖酸鈣原料藥進行不公平高價銷售，附加不合理交易條。這三家違法企業(yè)被處罰共 3.255 億元。

　　2021年1月，占據(jù)我國巴曲酶原料藥銷售市場100%份額的先聲藥業(yè)集團，被認定以收購股權(quán)為條件拒絕與下游制劑企業(yè)交易，構(gòu)成濫用市場支配地位。市場監(jiān)管總局對其處以罰款1.007億元。

　　2021年10月29日，作為苯酚原料藥銷售商的商丘市新先鋒藥業(yè)公司，也被認定濫用市場支配地位、以不公平的高價銷售商品。河南省市場監(jiān)管局對其罰沒金額共計1104萬余元。

　　最近兩年，發(fā)生在供水、供電、燃氣、殯葬等公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷案件也受到關(guān)注。

　　2021年6月，中國航空油料云南分公司因銷售航空煤油時，向航空公司額外收取公路運輸費，被云南省市場監(jiān)管局沒收違法所得并罰款，罰沒金額共1252萬余元。

　　此外，浙江省江山市殯儀館強制要求購買骨灰盒、實施“套盒”制度，青海省民和川中石油天然氣公司要求用戶購買指定壁掛鍋爐，天津市自來水集團限定用戶企業(yè)使用二次供水設(shè)施，南京水務(wù)集團高淳公司限定房產(chǎn)公司與其指定的工程施工單位交易，陜西水務(wù)集團涇陽縣供水公司向用戶額外收取水表改造費用，均被反壟斷執(zhí)法機構(gòu)處罰。

　　經(jīng)營者集中：游戲直播平臺合并被叫停，多家互聯(lián)網(wǎng)“大廠”遭罰

　　游戲直播的“巨無霸”來了？2020年10月，已在納斯達克上市的斗魚與騰訊旗下的虎牙達成合并協(xié)議�；⒀�、斗魚是近年排名前兩位的游戲直播平臺，占據(jù)市場的份額分別超過40%、30%。

　　不過，“巨無霸”并未誕生。2021年7月，國家市場監(jiān)管總局經(jīng)過反壟斷審查后，決定叫停虎牙、斗魚的合并，禁止此項經(jīng)營者集中。

　　“經(jīng)營者集中”，是出現(xiàn)在《反壟斷法》里的專業(yè)術(shù)語，是指經(jīng)營者之間的合并，或者經(jīng)營者通過股權(quán)、資產(chǎn)、合同等形式，獲得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)。

　　根據(jù)《反壟斷法》，達到申報標準的經(jīng)營者集中應(yīng)當事先向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)申報；對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當禁止。

　　對于虎牙、斗魚合并一案，市場監(jiān)管總局認為，此項集中對國內(nèi)游戲直播市場和網(wǎng)絡(luò)游戲運營服務(wù)市場，具有或者可能具有排除、限制競爭效果。

　　反壟斷審查公告顯示，騰訊擬通過虎牙收購斗魚全部股權(quán)，以此取得合并后實體的單獨控制權(quán)。而在國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)游戲上游的運營服務(wù)市場，排名第一的騰訊已占據(jù)市場份額超40%，如果虎牙、斗魚合并成功，那騰訊在上下游市場均擁有較強控制力，“有能力在上下游市場形成閉環(huán)，排擠現(xiàn)有競爭對手，扼殺潛在競爭對手�！笔袌霰O(jiān)管總局據(jù)此作出決定，“禁止此項經(jīng)營者集中。”

　　虎牙、斗魚合并被叫停一案，是我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域禁止經(jīng)營者集中第一案。事實上，自《反壟斷法》實施以來，禁止經(jīng)營者集中的案件至今僅出現(xiàn)3例。另外2例發(fā)生在2018年國務(wù)院機構(gòu)改革之前，均由商務(wù)部作出禁止決定：2009年禁止可口可樂收購匯源果汁，2014年禁止馬士基、地中海航運和達飛共同設(shè)立集裝箱班輪運輸網(wǎng)絡(luò)中心。

　　據(jù)《經(jīng)濟日報》2021年7月報道，自2008年以來，我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)共審結(jié)經(jīng)營者集中案件3770件，其中附加限制性條件50件，禁止3件。也就是說，除了禁止或附加限制性條件批準的53件，其他3717件經(jīng)營者集中均獲得無條件批準。

　　2020年底以來，反壟斷機構(gòu)加大了對違法實施經(jīng)營集中案件的執(zhí)法力度。

　　當年12月，市場監(jiān)管總局對三起未依法申報的違法實施經(jīng)營者集中案作出行政處罰，分別是阿里巴巴投資收購銀泰商業(yè)股權(quán)、閱文集團收購新麗傳媒股權(quán)、豐巢網(wǎng)絡(luò)收購中郵智遞股權(quán)。

　　2021年3月，國家市場監(jiān)管總局通報，依法對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域10起違法實施經(jīng)營者集中案作出行政處罰；7月，該局又處罰了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域違法實施經(jīng)營者集中案件22起。

　　上述35起違法實施經(jīng)營者集中的案件，涉案企業(yè)達到申報標準但沒有依法申報。

　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》，參與集中的所有經(jīng)營者上年度國內(nèi)營業(yè)額合計超過20億元，并且其中至少兩個經(jīng)營者上年度國內(nèi)營業(yè)額均超過4億元的，應(yīng)當事先申報。

　　市場監(jiān)管總局反壟斷局經(jīng)過調(diào)查和評估，認定上述35起經(jīng)營者集中案件的涉案企業(yè)違法，但不具有排除、限制競爭效果，故對相關(guān)涉案企業(yè)均罰款50萬元。

　　值得注意的是，今年7月處罰的互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域22起違法實施經(jīng)營者集中案件，涉及互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的5家頭部企業(yè)。

　　其中，涉及滴滴公司8起，包括其旗下惠迪天津、小桔新能源等子公司與相關(guān)企業(yè)的合營；涉及阿里巴巴6起，包括阿里網(wǎng)絡(luò)收購廣州恒大足球50%股權(quán)、收購天鮮配50%股權(quán)等；涉及騰訊5起，包括騰訊與58同城、搜狗、獵豹移動、蘑菇街、小紅書的股權(quán)交易；涉及蘇寧易購2起，包括其與南京銀行、三菱重工的合營；涉及美團1起——其旗下的北京三快收購奧琦瑋20%股權(quán)。

　　2021年7月查處的騰訊收購中國音樂集團一案，此發(fā)業(yè)界關(guān)注。2016年，騰訊以QQ音樂業(yè)務(wù)的投入取得中國音樂集團61.64%股權(quán)。當年QQ音樂和中國音樂集團旗下的酷狗音樂、酷我音樂，合計占據(jù)國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)音樂播放市場的份額超過80%。

　　市場監(jiān)管總局調(diào)查后認為，此次經(jīng)營者集中未事先申報構(gòu)成違法，且具有或者可能具有排除、限制競爭的效果，遂作出行政處罰，對騰訊罰款50萬元，責(zé)令其在音樂版權(quán)市場恢復(fù)競爭狀態(tài)。

　　被罰一個月后，騰訊發(fā)布聲明稱，放棄音樂版權(quán)獨家授權(quán)權(quán)利，將與各方共同推動中國音樂產(chǎn)業(yè)的繁榮和創(chuàng)新。

　　騰訊收購中國音樂集團一案，是我國《反壟斷法》實施以來，對違法實施經(jīng)營者集中采取必要措施恢復(fù)市場競爭狀態(tài)的第一起案件。

　　反壟斷機構(gòu)強化執(zhí)法產(chǎn)生了震懾效果，主動申報經(jīng)營者集中的案件如今明顯增多。市場監(jiān)管總局網(wǎng)站披露的信息顯示，僅今年10月申報的經(jīng)營者集中案件，就達到了44件。

　　而目前的監(jiān)管力度還將在《反壟斷法》修改后得到更大的加強。

　　據(jù)央視新聞10月20日報道，市場監(jiān)管總局局長張工受國務(wù)院委托向會議作反壟斷法修正草案說明時指出，草案完善了法律責(zé)任，加大了處罰力度。針對反壟斷執(zhí)法中反映出的問題，大幅提高了對相關(guān)違法行為的罰款數(shù)額，增加了對達成壟斷協(xié)議的經(jīng)營者的法定代表人、主要負責(zé)人和直接責(zé)任人員的處罰規(guī)定，以及信用懲戒的規(guī)定。